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¿Reforma al impuesto predial en Quito?

Escrito por 25 Nov,2014

Por: @andresmideros


Los últimos días han estado llenos de rectificaciones y enredos del Municipio de Quito entorno a las fiestas de la ciudad. Se habla de todo, pero se ha puesto poca atención a la propuesta de reforma al impuesto predial. El alcalde, Mauricio Rodas, envío al secretario general del concejo metropolitano, el pasado 17 de noviembre de 2014, “el Proyecto de Ordenanza modificatoria No. 153 para el cálculo del impuesto predial urbano y rural”. En campaña el alcalde propuso “reducir” el impuesto predial, y así como lo hizo con la reducción de multas (prioridad de los primeros 180 días de gestión de acuerdo a diario El Comercio), la nueva prioridad es bajar impuestos.


A continuación analizo la propuesta del alcalde, desde cuatro aspectos, y planteo una reflexión que espero sea un aporte al diálogo. Para ser transparente comparto el archivo en el que constan los cálculos que soportan este análisis (aquí). Además, me permito invitar a que todos y todas revisen la propuesta (aquí), y saquen sus propias conclusiones.


1. Hay que mejorar el diagnóstico: velar por la verdad

La propuesta parte de un “análisis del comportamiento del impuesto predial en el Distrito Metropolitano de Quito”, de siete páginas, firmado por el Director Metropolitano Tributario, Santiago Betancourt Vaca, y aprobado por el alcalde Mauricio Rodas, el cual explica la información y procedimiento utilizado para SIMULAR la aplicación de la ordenanza que regula el impuesto predial (Ordenanza No. 153, de diciembre de 2011). Es importante aclarar que el diagnóstico que se utiliza es una simulación, y no información efectiva de cobro de impuestos y su distribución. En este sentido es fundamental que se difunda, o por lo menos que se revise en el Concejo Metropolitano la información y los supuestos utilizados. Una simulación es el cálculo de un escenario hipotético. La transparencia es fundamental. Además, se debe justificar los objetivos de la propuesta. Cuando se hacen simulaciones, se pueden probar cuantos escenarios se deseen. Entonces, ¿cuál es el objetivo que se busca con la reforma? ¿La propuesta corresponde al mejor escenario para ese fin? (costo-efectividad). Si no se brindan respuestas claras a estas preguntas, parece que simplemente es un escenario que se acomoda al gusto de quién hace las simulaciones.


Sin embargo, la mayor preocupación que deja este análisis es la forma como se presentan los resultados. De mala manera, en la página cuatro, se presenta un gráfico que intenta “demostrar” que la ordenanza vigente carga de igual manera a los predios de menor valor, que a aquellos de mayor valor. Se señala que (cita textual): “A fin de poder procesar la información obtenida, se subdividieron todos los predios en función de los rangos definidos en la tabla de límites para la corrección de la dispersión, y se obtuvo que entre los 4 primeros rangos, es decir quienes poseen bienes con avalúos entre US$ 0,01 hasta US$ 120.000, contribuirán en el pago del impuesto predial en un 19,4%. El mismo análisis se hizo para los 4 últimos rangos de la tabla, es decir para los bienes con avalúos superiores a un millón de dólares y se obtuvo como resultado que en conjunto contribuirán con el 20,5%”.


Esta conclusión es la que el alcalde ha mostrado y mencionado en varios medios de comunicación. Lamentable, porque es incorrecta (por decir lo menos). El informe del alcalde presenta 16 rangos, en base a la tabla de corrección de la dispersión de la ordenanza No. 153. Se entiende que se omiten los predios con avalúo superior a USD 5 millones.

tabla dispersion


El problema es que se comparan grupos de diferente tamaño. No es lo mismo dividir USD 100 entre 50 personas (toca USD 2 por persona), que entre 4 personas (toca USD 25 por persona). Es intuitivo que hay mayor número de predios de “menor valor” que predios de “mayor valor”. En efecto, mientras los primeros cuatro rangos (de menor valor) concentran cerca del 88% de predios (con avalúo menor a USD 120.000), los cuatro últimos rangos (de mayor valor) concentran el 0,34% de predios (con avalúo mayor a USD 1.000.000).


Al considerar el tamaño de los grupos, se llega a conclusiones diferentes. No es cierto que la ordenanza vigente cargue el impuesto en la misma medida a los predios de menor valor que a los de mayor valor. La forma en que se presentan los datos, omitiendo el tamaño de los grupos, es incorrecta.


Sin embargo, los datos también generan dudas. Al intentar replicar la simulación que se hace en el estudio del Municipio (al que llamo escenario “base”), se encuentra que los cuatro primeros grupos (88% de predios) concentran el 10,5% del impuesto predial, y que los cuatro últimos grupos (0,34% de predios) concentran el 51,8%. Resultado que difiere por mucho de lo que señala el Municipio. En este escenario se puede apreciar que el impuesto predial en Quito es altamente progresivo. El 40% de predios (los de menor valor) concentran apenas el 1% del impuesto predial total, y el 60% de predios el 3% (ver panel derecho del siguiente gráfico, dónde el eje horizontal muestra el porcentaje de predios ordenados de menor a mayor valor; cada punto es uno de los 16 grupos del análisis del Municipio). En este sentido, es evidente que la ordenanza vigente establece un esquema en el que los predios de mayor valor pagan más (es decir, es progresivo).


base


Sin embargo, se debe tener en cuenta que esta simulación no cuenta con la base de datos de predios del Municipio, sino que utiliza información agregada disponible de forma pública. En este sentido, pueden existir diferencias, por información de la que no se dispone. Por ese motivo se ajusta (o calibra) la simulación a fin de lograr los resultados presentados por el Municipio, siguiendo diferentes opciones.


En primer lugar se cambia el número de predios en cada grupo, hasta que los cuatro primeros, y los cuatro últimos, concentren cerca del 20% del impuesto predial total (situación que señala el análisis del Municipio). Se obtienen dos resultados: i) la recaudación se reduce en un 47% y ii) el porcentaje de predios en los últimos cuatro grupos se reduce del 0,34% al 0,09%. Dos hechos poco probables, pero que logran replicar el resultado señalado en el informe del Municipio. De todas maneras, aún en este caso, con la distribución que ha señalado el Municipio, el impuesto predial sigue siendo altamente progresivo. Al considerar el tamaño de cada grupo se observa que el 40% de predios (los de menor valor) concentran apenas el 1% del impuesto predial total, y el 60% de predios el 6%.


ajustado


Segundo, se cambia el impuesto pagado de manera que refleje la distribución (en cada grupo) que se tenía en 2011 (antes de la aprobación de la ordenanza vigente). En este caso se obtiene que los cuatro primeros grupos (88% de predios) concentran el 34% del impuesto, y que los cuatro últimos grupos (0,34% de predios) concentran el 24% del impuesto. Situación que se asemeja, de mejor manera, a los resultados del Municipio, y que muestra un gráfico similar al que el alcalde ha mostrado en medios de comunicación (ver panel izquierdo del siguiente gráfico). El resultado (que replica la estructura de 2011) es menos progresivo que los casos anteriores, pero tampoco regresivo, ya que el 40% de predios concentra el 5% del impuesto y el 60% de predios el 14%.


ajustado 2


En una siguiente simulación se replica, para cada grupo, la distribución del impuesto predial pagado en 2012 (una vez aprobada la ordenanza vigente). Los resultados se asemejan al escenario base, y son distintos de aquellos que muestra el informe del Municipio. En este caso el 88% de predios (cuatro primeros grupos) concentran el 17% del impuesto predial, y el 0,34% de predios (cuatro últimos grupos) concentran el 45% del impuesto.


ajustado 3


Finalmente, para una cuarta simulación, se parte del escenario 2012 (ajustado 3) y se cambia la distribución del impuesto entre grupos a fin de replicar el resultado del municipio. Es decir que los cuatro primeros y cuatro últimos grupos concentren alrededor del 20% del impuesto predial, respectivamente. Nuevamente, se tiene un gráfico similar al que ha presentado el alcalde, pero aún así la conclusión a la que llega el Municipio no es consistente cuando se toma en cuenta el tamaño de cada grupo. Es decir, el impuesto predial en Quito es progresivo. Es falso que se cargue de la misma manera a los predios de menor valor que a los de mayor valor.


ajustado 4


De este análisis se puede concluir tres cosas. Primero, se debe dejar claro el objetivo de la reforma y verificar que la propuesta sea la mejor opción para lograrla. “Bajar por bajar” impuestos poco favor le hace a la ciudad. Segundo, las simulaciones son fáciles de alterar, por ese motivo la transparencia es fundamental. Tercero, los resultados que muestra el informe del Municipio deben ser revisados en detalle, y se debe velar por la verdad evitando la presentación “mañosa” de resultados. La ordenanza No. 153 plantea un esquema altamente progresivo.


2. Se propone un “descuento” regresivo: la propuesta genera inequidad

Por otro lado, se ha dicho que la propuesta pretende mejorar la equidad en el cobro del impuesto predial. Sin embargo, se propone un descuento regresivo. Es decir, se da mayor beneficio a quienes más tienen (a propietarios de predios de mayor valor). Es importante aclarar que no se propone una reducción de impuestos, sino establecer un “descuento”. En ese sentido se está generando un gasto fiscal (ingresos que se dejan de recibir), y que así deberán constar en el presupuesto del Municipio. Este descuento se debe entender como un subsidio, un gasto. Es algo que el Municipio deja de recibir, y por ende reduce su capacidad de financiar obras y servicios.


Este gasto (subsidio, descuento) se distribuirá entre propietarios de predios. De entrada quienes no son propietarios (quizá las personas de menores recursos) no recibirán nada. De la misma manera quienes están exentos del pago de impuesto predial (predios urbanos de hasta 25 veces el salario básico, y rurales de hasta 15 veces el salario básico), no van a tener beneficio alguno. Dos grupos poblacionales de “menores recursos” que no tendrán ganancia, pero pierden obras y servicios que podrían ser financiadas con esos recursos (alrededor de USD 7 millones, según mi estimación).


La propuesta parte de un descuento del 100% a quienes pagan un impuesto predial de hasta USD 5 al año (USD 0,42 al mes) y se reduce hasta el 10% a quienes pagan un impuesto de hasta USD 600 al año (USD 50 al mes). El primer caso corresponde a predios con avalúo de alrededor de USD 20.000. El segundo caso es de predios de alrededor de USD 400.000. En el primer caso el descuento es de USD 5; en el segundo de USD 60. Si antes la diferencia entre el que más pagaba y el que menos pagaba era de USD 595, ahora será de USD 540 (9% menor). Mayor descuento a quienes más tienen. Aunque desde el Municipio se insista en que se pretende mejorar la equidad, los números no mienten.


Al considerar la cantidad de predios en cada rango de descuento se puede analizar la progresividad de este beneficio que otorgará el Municipio. Se observa que el 41,6% de los predios (los de menor valor) recibirán el 10% del beneficio (descuento) que otorgará el Municipio. El 80% de predios (de menor valor) recibirá apenas el 51% del beneficio. Mientras que el 20% de predios de mayor valor se queda con el 39% del beneficio. Por donde se mire la propuesta de descuento (subsidio) va a beneficiar a quienes más tienen. Es regresivo.


descuento


Si el verdadero objetivo de la propuesta es generar equidad, se debe cambiar la propuesta. Si lo que se pretende es “bajar por bajar” impuestos, como lo ofreció el alcalde, por lo menos que se diga la verdad.


3. La propuesta de corrección de distorsiones es “blanda”: compensa ingresos no fomenta equidad

El alcalde ha hecho mucho énfasis en que a pesar de reducir impuestos se aumentará la recaudación mediante la “corrección” de distorsiones. Pensé que se trataba de corregir el avalúo de predios. Por ejemplo de viviendas que, en muchos casos, siguen pagando impuesto predial como si se tratase de terrenos baldíos. Pero no. La propuesta se trata de cambiar la tabla de ajuste de distorsiones. Estos son límites al aumento del impuesto predial, que se implementaron para evitar aumentos bruscos en el valor del impuesto predial por actualización de avalúos y cambios en la tasa del impuesto. En la actualidad esos límites van del 10% hasta el 450% (con respecto al impuesto pagado en 2011). Es decir en predios avaluados hasta en USD 20.000 el impuesto no puede ser más del 10% mayor al del 2011; y en predios de hasta USD 5.000.000 este no puede ser mayor al 450% del de 2011. La propuesta es quitar este límite a predios con avalúo mayor a USD 1.500.000. Es una medida que afecta al 0,18% de predios. No afecta a predios avaluados en más de USD 5.000.000, ya que para ellos no existe este porcentaje de corrección de distorsión.


Estoy de acuerdo, pero quedan dudas. Parece que se trata de un ajuste para financiar el descuento. Eso está bien. Pero, ¿por qué no se quita el porcentaje a predios con avalúo mayor a USD 400.000 (1,35% de predios)? Es importante que se expliquen las razones de esta medida, que se evidencie que es la mejor opción para la ciudad, y no simplemente “ajustar por ajustar”. En especial si lo que se busca financiar es un descuento regresivo. Así no se puede hablar de “equidad”.


dispersion 2


4. No soluciona problemas de fondo: la demagogia de “cumplir”

Las disposiciones transitorias de la propuesta evidencian una realidad: “la obsolescencia de la plataforma informática”. Pero lejos de solucionar este problema, se plantea facultar al Director Metropolitano Tributario para dictar actos administrativos referentes a reclamaciones de impuestos. Lo que se plantea está muy bien; pero ¿cuál será la solución a los problemas informáticos?


En la propuesta no se menciona la actualización de catastros, la interconexión con el registro de la propiedad, la simplificación de trámites para el pago de impuesto y la presentación de reclamos (cuando ameriten), la gestión de cobro. Tampoco se discute la plusvalía, y es ahí donde realmente radica el tema de equidad. Una verdadera reforma debería asegurar que cada quién pague lo que tiene que pagar. Pero la propuesta, no va por ahí.


En el análisis de la propuesta no se considera que el impuesto predial es bajo. A lo mucho llega al 5 por mil anual. El 84% de predios pagan menos de USD 1 mensual. Pequeño favor se hace a la sociedad al desincentivar la ya baja cultura tributaria. Son pactos sociales los que definen los servicios públicos, la redistribución, la inclusión y la equidad. Pactos que tienen correlato, en solidaridad, en términos fiscales.


La propuesta no genera beneficio alguno; si habrá algunas pérdidas, y el alcalde Mauricio Rodas parece que hará maniobras para ocultarlas. Al final dirá “cumplimos”. ¿Qué hará el Concejo Metropolitano? ¿Qué harán los quiteños y las quiteñas?.

Leído 4709 veces Modificado por última vez el 19 Jul,2016
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