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The lodge

Pais posible

PROPUESTAS QUE CONSTRUYEN

Andres Mideros

Andres Mideros

Por: @andresmideros

 

En Ecuador se discute el Proyecto de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial y Gestión del Suelo. Sin dar detalles se escuchó: si la Ley se aprueba “no la vamos a obedecer: ¡punto!”. Cuanta arrogancia de quienes creen que el territorio se gestiona como hacienda. Otro, desde la generalidad y la improvisación, para no quedarse atrás, dijo: “es desatinado, antitécnico e inconstitucional”. Desatinado quizá (para algunos/as) porque puede afectar a quienes especulan con la tierra, el mercado inmobiliario, y se apropian de la renta urbana. Otra preocupación viene por el lado de la “autonomía” de los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD), en particular de los municipales y metropolitanos. En cualquier caso es importante señalar que: i) ordenar el territorio es necesario y es parte del Programa Gobierno presentado en 2013, y ii) esta es una primera propuesta, se requiere más debate y construcción y menos arrogancia e improvisación.

 

En esta reflexión planteo algunos comentarios iniciales que no son, ni pretenden ser, exhaustivos. Entiéndase como una invitación al debate.

 

¿Qué es el ordenamiento territorial?

 

Es un instrumento de planificación que permite definir, ordenar y regular el uso que se da a las diferentes zonas en que se divide el “territorio”. Es decir ubicar en el espacio los diversos usos del suelo: protección de recursos naturales, vivienda, educación, producción, recreación, infraestructura, movilidad, tratamiento y desecho de residuos, etc. Es definir el “dónde” (actual y futuro) de cada actividad, para tener un territorio ordenado y sostenible. Permite la gestión de riesgos y la protección ambiental. Además, establece las formas de propiedad, regulación y control del suelo y sus usos (ver, por ejemplo, aquí, aquí, aquí y aquí).

 

En el Ecuador los planes de ordenamiento territorial (POT) son instrumentos de planificación, cuyo objetivo es armonizar la planificación del desarrollo respecto de los asentamientos humanos, las actividades económico-productivas y el manejo de los recursos naturales. Corresponde a los GAD Regionales y Provinciales definir el modelo económico productivo y ambiental, de infraestructura y conectividad, a los GAD Municipales el uso y ocupación del suelo indicando la localización de todas las actividades y las disposiciones normativas respectivas (Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, COPFP, Art. 43 y 44). “Corresponde exclusivamente a los gobiernos municipales y metropolitanos la regulación, control y sanción respecto del uso y ocupación del suelo en el territorio del cantón. Las decisiones de ordenamiento territorial de este nivel, racionalizarán las intervenciones en el territorio de todos los gobiernos autónomos descentralizados” (COPFP, Art. 44, literal c). La coordinación y armonización de la planificación territorial entre niveles de gobiernos se definirá por Ley (COPFP, Art. 45).

 

A partir de 2007, en Ecuador, se ha recuperado la planificación. Sin embargo, es necesario fortalecer la planificación y gestión territorial participativa.

 

¿Es necesaria una Ley nacional sobre ordenamiento territorial y gestión del suelo?

 

El ordenamiento territorial es parte de la planificación por concepto, y por Ley (COPFP, Art. 9). Es una competencia de todos los niveles de gobierno (Constitución, Arts.241, 261 a 264, 266, 267). Además, es objetivo del régimen de desarrollo, y responsabilidad de todo el Estado, promover un ordenamiento territorial integral, equilibrado y equitativo, que coadyuve a la unidad del Estado (Art. 276, numeral 6), para lo cual el Estado central y los GAD aplicarán políticas integrales y participativas de ordenamiento territorial (Art. 415). Cada nivel de gobierno debe elaborar su POT de manera articulada a los demás niveles. Por su parte, la regulación y control del uso del suelo es competencia de los GAD Metropolitanos y Municipales (Art. 264), y así debe ser. Pero el suelo, también, se relaciona con derechos como el hábitat y la vivienda, el ambiente sano y la alimentación, y recurso natural que forma parte del régimen del Buen Vivir (Art. 409).

 

Los “territorios” (parroquias, ciudades, provincias) no son islas. Además, el “territorio”, así como la “identidad”, no se define por divisiones político administrativas (DPA). Basta con visitar el límite (o “frontera”) de cualquier DPA para darse cuenta que nada o poco cambia al cruzar la “línea”. La identidad cultural y territorial de pueblos se define más por relaciones histórico-culturales que por una DPA. El territorio, sus recursos y el flujo de servicios ambientales tampoco se establecen dentro de esos “límites”. Tierras agrícolas en valles requieren de fuentes de agua en páramos, por ejemplo. Las áreas de protección ambiental, las cuencas hidrográficas, las zonas de riesgo, los páramos, no se definen en base a una jurisdicción determinada. Entonces, no se puede “ordenar el territorio” sin reconocer su interdependencia con lo demás.

 

Por su parte, el Plan Nacional para el Buen Vivir, de obligatorio cumplimiento para todo el sector público (Art. 280) establece como políticas nacionales: “democratizar los medios de producción, generar condiciones y oportunidades equitativas y fomentar la cohesión territorial” (política 2.4), “garantizar el Buen Vivir rural y la superación de las desigualdades sociales y territoriales, con armonía entre los espacios rurales y urbanos” (política 2.11), “promover la formación de una estructura nacional policéntrica de asentamientos humanos, que fomente la cohesión territorial” (política 2.12), “propiciar condiciones adecuadas para el acceso a un hábitat seguro e incluyente” (política 3.8), “garantizar el acceso a una vivienda adecuada, segura y digna” (política 3.9). Además se establece la Estrategia Territorial Nacional (págs. 353-410) con lineamientos de ordenamiento territorial del país, y nueve agendas zonales (una por zona de planificación).

 

Entonces, siendo el territorio nacional uno sólo, y el suelo parte de este, una Ley nacional es fundamental para homologar instrumentos técnicos, procedimientos y estándares nacionales, pero sobre todo para fomentar la planificación y gestión integral, coherente y equitativa del territorio nacional y del suelo, mediante la articulación y coordinación de las competencias de cada nivel de gobierno. Es necesario que la Ley fortalezca la autonomía de los GAD garantizada en la Constitución, y guarde estricta coherencia el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD), el COPFP y los instrumentos de planificación existentes (que siempre se pueden perfeccionar).

 

¿Qué se plantea en la propuesta de Ley?

 

El Proyecto de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial y Gestión del Suelo que está disponible, es una primera propuesta presentada por el asambleísta Richard Calderón. Se ha dicho que el ejecutivo enviará, también, un proyecto de Ley. Es responsabilidad de la Comisión y de toda la Asamblea debatir, recoger aportes y legislar. En este sentido, aquí dejo algunos comentarios a este primer documento:

 

  1. Se plantea el “gobierno” del territorio, mejor sería pensar la “gobernanza” (multi-nivel) a fin de reconocer la multiplicidad de actores y dinámicas. Se podría pensar incluso, de manera especial, en zonas de integración fronteriza (donde hay actores internacionales).
  2. En cuanto al contenido de los planes, es importante homologar con la legislación e instrumentos técnicos existentes. En el procedimiento, se debe fortalecer la articulación en base a zonas de planificación (agendas zonales) y de esa manera consolidar el Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa.
  3. En necesario establecer los mecanismos de participación ciudadana, en todo el ciclo de preparación de los POT, en función de la Constitución y el COPFP. Es en este punto donde se debe profundizar la construcción de poder popular.
  4. Los proyectos estratégicos del gobierno central deben estar indicados en la Estrategia Territorial Nacional (ETN), y por ende en las agendas zonales. En este sentido, mediante la articulación de POT en zonas de planificación, se lograría una mejor integración de planes, programas y proyectos de todos los niveles de gobierno.
  5. La vigencia de los planes debe ser coherente con lo establecido en el COPFP, con actualización al inicio de cada gestión. Además, en tiempo y visión de largo de plazo deben ser consistentes con el Plan Nacional para el Buen Vivir y la ETN, a través de las agendas zonales.
  6. Los planes de desarrollo urbanístico podrían ser parte indispensable de los POT, en lugar de un instrumento adicional.
  7. Es necesario establecer con claridad los criterios de definición de suelo urbano, y definir el límite de la frontera urbana en los POT fomentando la generación de ciudades sostenibles, la cohesión territorial, la complementariedad urbano-rural y una red policéntrica de asentamientos humanos. El “suelo de expansión urbana” debería ser aquel que se ubica entre el límite y la frontera actual.
  8. En las categorías de tipo de suelo se debería incluir zonas de riesgo que no permiten ningún uso.
  9. En los POT se debe identificar y planificar la consolidación de centralidades, garantizando el acceso a servicios y establecer mecanismos que permitan generar nuevas dinámicas de movilidad sostenible.
  10. Se debe establecer estándares mínimos que garanticen la construcción de ciclo vías urbanas seguras.
  11. Es necesario establecer instrumentos que permitan y garanticen la redistribución de la renta urbana y el plus valor que se genere por inversiones públicas o privadas.
  12. Es necesario generar cartografía a nivel nacional, desde el Sistema Nacional de Información (SIN) y consolidar el catastro nacional, que deberá ser actualizado por cada GAD Metropolitano o Municipal y vinculado con los respectivos registros de la propiedad y base de contribuyentes de predios y contribuciones especiales de mejoras.
  13. Se debe consolidar desde el Consejo Nacional de Competencias (CNC) y los gremios de los GAD procesos de fortalecimiento de capacidades en materia de ordenamiento territorial y gestión del uso del suelo, y establecer modelos de gestión para la regulación y control del uso del suelo desde los GAD, fijando plazo para su implementación.
  14. Regulación y control a nivel nacional se puede establecer desde el Consejo Nacional de Planificación (CNP) y el CNC en base a la normativa existente, creando quizá un consejo consultivo especializado en la materia de esta Ley; y garantizando (y fortaleciendo) la autonomía de los GAD.

El partido

27 Abr,2014

Por: @andresmideros


Pronto serán ocho años desde que el Movimiento Alianza PAiS (AP) ganó las elecciones presidenciales. No obtuvo ninguna curul en el Congreso Nacional, de ese entonces, porque no presentó candidatos/as. La propuesta fue una Asamblea Constituyente. Así se daba respuesta a la consigna de “fuera todos”. AP nació como movimiento porque aglutinaba a sectores, en su mayoría progresistas de izquierda, que por primera vez lograron unirse con un objetivo: ganar las elecciones. La propuesta que se presentó daba respuesta a demandas de la lucha popular. Se convirtió en esperanza, se tuvo un gran candidato, y se ganó.


A partir de 2007 se han realizado cambios sin precedentes, con logros como: mayor inclusión, menor pobreza, estabilidad económica, menor desempleo, mejores ingresos, mayor cobertura de la seguridad social, más y mejores servicios y programas sociales, mejores carreteras e infraestructura productiva, mayor soberanía, un Estado menos colonial y más democrático, entre otros. En el camino AP logró nueve triunfos electorales, enseguida vino el décimo. Pero este último triunfo dejó muchos mensajes, reveló incoherencias y dio paso a la crítica interna. El apoyo al proyecto nacional sigue fuerte, pero las inconformidades con la forma de llevar la política y las políticas (política pública) pasaron factura en lo local. No se puede descuidar las particularidades de cada localidad, y menos invisibilizarlas por el proyecto nacional. Son realidades complementarias, pero distintas por naturaleza. Una cosa es la política nacional, y otra la vida diaria. Por otro lado, el tratamiento de decisiones nacionales tiene efectos diversos en lo local. El Yasuní, la despenalización del aborto en caso de violación, el matrimonio igualitario, el ataque a caricaturistas y cantantes populares, la forma y fondo de la relación con otras funciones del Estado, la posibilidad de levantar “el dedo del medio” y “sacar la lengua” revelan la heterogeneidad de nuestra sociedad, y al final pasaron factura en las elecciones locales. Además, el tiempo desgasta la relación entre mandatario y mandante.


En este tiempo, las derechas han aprendido que sólo unidos pueden lograr algún espacio. Saben además, que las incoherencias de las izquierdas les permite tener aliados "internos". Si bien siguen sufriendo de acefalia, las derechas comparten un objetivo: "el capital". Cuando ganan cuadran cuentas. Por su parte las izquierdas han venido en constante separación, por una cosa o por otra. Así llegará AP a su Convención Nacional este 1 de Mayo en Esmeraldas.

Es necesario reconocer que AP tiene diversas tendencias internas, esto demanda mejorar el flujo de la política a lo interno y a lo externo. Los mensajes que dejan los resultados de febrero ponen la agenda para la Convención Nacional de AP. Aquí dejo cinco ideas:

  1. Se necesita un partido. La figura de movimiento valió porque se nació con triunfo electoral pero sin organización. Fue adecuada para aglutinar diversos sectores, pero después de ocho años más son quienes se han ido que los que han entrado. Es claro que aún siendo la mayor fuerza política del país, no es la única; por eso tiene sentido hablar de alianzas y un frente amplio de izquierdas. Entonces, hay que construir una organización que permita el flujo de la política desde sus bases y en toda su militancia. Se debe enfatizar en lo ideológico al socialismo del Buen Vivir. No puede quedar duda, ni adentro ni afuera. Se necesita una estructura orgánica clara para la militancia, para la formación política, para la relación con la sociedad y con otros actores políticos. No puede haber buró político fuera de la estructura del partido.
  2. El “marketing” no hace revolución. Hay que fortalecer la construcción programática de AP, la democracia interna y la relación con las bases. Se debe consolidar y priorizar el rol de la organización comunitaria, barrial y popular. Se debe reestructurar los Comités de la Revolución Ciudadana como espacios de militancia, formación, debate y acción política. No pueden ser simples sujetos de movilización sin reflexión y menos entes de papel (sin personas, que se usan para medir “quien tiene más”). Los/as miembros del Comité Ejecutivo Nacional, de las comisiones y de las direcciones provinciales deben ser electos/as democráticamente. Se debe fortalecer la presencia y vocería de “cuadros” que mantienen la dinámica de construcción ideológica y programática, y dar paso a nuevos liderazgos.
  3. La revolución se consolida con “poder popular”. La revolución no la hace una persona, se debe fortalecer la formación ciudadana, los mecanismos de participación y la democracia en todas sus formas (no solo para elección de representantes). Los avances en política pública, en reforma del Estado, en inclusión, en erradicación de la pobreza serán irreversibles cuando el pueblo los defienda. Se necesitan alianzas. La principal es entre el partido y la organización popular. Después vienen las alianzas programáticas con otros actores políticos. Cuidado se avanza perdiendo el rumbo.
  4. La revolución se sostiene en lo local. La acción política se concreta en cada territorio, en la vida diaria. No se puede tener un proyecto nacional sin correlato y fuerza política local. La estructura de AP debe garantizar el flujo de la política y la definición de políticas públicas de manera articulada desde cada territorio, acogiendo de esa manera intereses y visiones diversas. Por esto se deben fortalecer liderazgos locales, que acojan las demandas de la población, y que no queden a la sombra del proyecto nacional. Decisiones nacionales requieren ser procesadas de acuerdo a la realidad social de cada territorio.
  5. Los honestos deben ser más: no hay lealtad sin honradez. Cuidado con quienes entienden que ser técnico-político quiere decir ser lambón y acomodadizo/a. Se necesita cuadros técnicos que entiendan que la política pública es un instrumento para cambiar estructuras de poder, que sepan que la forma es tan importante como el fondo. La política se concreta en la política pública. Cuidado, además, con quienes se desesperan por un cargo o una candidatura. Aquellos/as que por no ser candidatos se convierten en oposición. Se necesita mayor y mejor formación política, generar militancia comprometida con un proyecto y no seres en busca de poder. Es indispensable dar paso a nuevos cuadros, que garanticen la continuidad y evolución del proyecto.


Mantengamos la alegría y la esperanza, es lo que nadie nos podrá robar. Lo demás se construye, se lucha por ello.

Por: @andresmideros

 

La implementación y ampliación de programas de transferencias monetarias (condicionadas o no) son una tendencia a nivel mundial. En parte, gracias al éxito que estas han tenido en América Latina y otras regiones para la reducción de la pobreza monetaria, y de resultados positivos en salud y educación principalmente. Los casos de México (Progresa/Oportunidades) y Brasil (Bolsa Familia) han sido ampliamente estudiados, así como también los programas de pensiones en Sud-África, por poner unos ejemplos. El Ecuador cuenta con el Bono de Desarrollo Humano (BDH), que incluye transferencias a hogares en situación de pobreza y pensiones a adultos mayores y personas con discapacidad.

 

En una reflexión anterior intenté ubicar al BDH como un instrumento de la protección social, y señalé que presentaría una propuesta. Ese es el objetivo de esta reflexión. El BDH nació como “Bono Solidario” en 1998, se lo pensó como mecanismo para compensar frente a una eventual eliminación de subsidios (gas, gasolina, electricidad); En 2003 se le cambió el nombre y se incluyeron “condicionalidades” en salud y educación (que nunca han sido monitoreadas, pero que han logrado efectos positivos). A partir de 2007 se ha complementado el BDH con otras políticas. Además, se ha aumentado el valor de transferencia, en parte para cubrir la pérdida de capacidad adquisitiva (por inflación). Pero el gran pendiente es conceptual. Como país no hemos sido capaces de definir que es el BDH, y que queremos lograr. Algunas pistas se pueden encontrar en el objetivo 2 del Plan Nacional para el Buen Vivir 2013-2017, pero hay que construir consensos e instrumentos concretos.

 

Desde la literatura el BDH se lo entendería como un programa de transferencias con condición blanda y transferencia plana. Es decir, se transfiere el mismo monto a todos los hogares (USD 50 al mes desde enero de 2013) con condicionamientos, pero que no se monitorean en todos los casos. Aquí un primer punto de análisis: la “condicionalidad” no es “corresponsabilidad”. Son términos con significados distintos, no los mezclemos. Tampoco se puede ampliar el marco de condicionalidades a extremos que incluyan barrer la puerta de la casa (exagerando un poco, pero hay propuesta en ese sentido). Además, las condicionalidades asumen que los hogares que reciben la transferencia no son “capaces” de decidir que es “mejor”. En ese sentido, las condicionalidades tienen un fondo “paternalista” (alguien norma que es “bueno”). Sin embargo, poner “condicionalidades” permite ganar aceptación en quienes no reciben la transferencia: es más fácil apoyar una transferencia que se condiciona a objetivos de salud y educación. La evidencia empírica es mixta sobre el efecto de las condicionalidad en el comportamiento de hogares que reciben una transferencia de este tipo. Personalmente, creo que las transferencias deberían ser no-condicionadas; pero depende de contexto, así que su definición la dejo en manos de la economía política. No afecta al objetivo.

 

Por otro lado, el ser un “programa” limita la definición de este tipo de instrumentos. Claro, sigue la lógica de ONG y organismos internacionales de “desarrollo”, y el siempre presente interés de académicos que buscan hacer evaluaciones de impacto. Hay quienes “viven” de eso. No juzgo, solo señalo que ese no es (o no debe ser) el objetivo. El Ecuador ha definido dos grandes metas: erradicar la pobreza y cambiar la matriz productiva. En el medio, como punto de encuentro (o intersección) está la generación de trabajo digno, la universalización de la protección social, la generación y el acceso a conocimiento y medios de producción (léase oportunidades), y el fortalecimiento del talento humano (léase capacidades). Un factor esencial para llevar estas propuestas a política pública concreta es la consolidación del Sistema Nacional de Inclusión y Equidad Social, ya definido en la Constitución de 2008. En concreto el BDH debe dejar de ser un “programa”, y en ningún caso ser el centro de la política social (no digo que lo sea, aunque mucho se habla de “programas” para beneficiarios/as del BDH) y convertirse en un instrumento del piso de protección social; en una prestación que brinda el Estado en caso (frente al riesgo) de pobreza extrema. Incluso le cambiaría el nombre. Para esto hay que mejorar los sistemas de entrada, salida y monitoreo. El Registro Social del Ministerio Coordinador de Desarrollo Social, debe convertirse en un sistema de información integrado con otras bases de datos públicas (Salud, Educación, SRI, IESS, Registros de propiedad, etc.), y que en el tiempo migre hacia registros/catastros administrativos.

 

El BDH tiene como objetivo garantizar un nivel mínimo de consumo y fomentar logros en salud y educación. Lo primero mediante la transferencia (en dinero) y lo segundo por el cambio en comportamiento que la transferencia genera (afecta el ingreso disponible del hogar) y por las “condicionalidades”. Me voy a quedar en lo primero, sobre lo segundo se puede ver la reflexión anterior. Aquí otro comentario: si el objetivo es garantizar consumo no entiendo porque se creó el mal llamado crédito de desarrollo humano (CDH). Mal llamado porque no es un crédito, es dar la transferencia de forma anual en lugar de cada mes. Además, se pide que el CDH se use para inversiones productivas. Perdónenme, pero no conozco muchas “inversiones” rentables y sostenibles que se puedan lograr con (35/50 x 12 =) USD 420/600 (si estamos pensando en cubrir restricciones de liquidez temporales o en “negocios” pobres para pobres, estamos confundiendo el objetivo). Además, si se usa para esos fines en que queda la garantía de un nivel de consumo. No digo que no hay que generar acceso a recursos financieros, sino que se lo debe hacer en forma adecuada y suficiente, diferenciando los instrumentos de política pública. En mi opinión el CDH es prueba de la falta de definición sobre el BDH. En la propuesta, cerremos el CDH y trabajemos en fortalecer la inclusión financiera con las entidades de la Economía Popular y Solidaría (EPS).

 

Sobre la cobertura de un nivel de consumo mínimo, hay que definir ese “nivel”. Dado que queremos erradicar la pobreza extrema, entonces que el nivel sea la línea de pobreza extrema. Esta línea es el precio de una canasta kilocalórica mínima (un poco más de 2.000 kcal. por día), que estima el INEC desde la Encuesta de Condiciones de Vida (ECV). Es la que se usa para las estadísticas oficiales. Erradicar la pobreza extrema es pensar en erradicar el hambre (aunque el indicador sea una aproximación, como de costumbre, también hay que mejorar indicadores). La línea de pobreza aumenta el componente de bienes y servicios no alimentarios. Como señalé en la reflexión anterior, el piso de protección social permite, entre otras cosas, erradicar la pobreza desde dos perspectivas. En el corto plazo, reduce la pobreza extrema coyuntural (en términos de ingreso y consumo) lo que permite generar capacidades e igualar oportunidades para la movilidad social y la erradicación de la pobreza en términos estructurales, superando la necesidad de transferencias.

 

En este punto, es importante tener en cuenta que el BDH se incluye en el agregado de ingreso que se usa para medir la pobreza por ingreso. Así lo definió en 2008 la comisión de homologación sobre indicadores de pobreza (INEC, otras entidades públicas y la academia). Entonces, aumentar/reducir el BDH reduce/aumenta los indicadores de pobreza. Para los/as interesados/as, esta semana se difundió un análisis al respecto. Aquí dos preguntas: ¿USD 50 al mes permiten cubrir ese nivel mínimo de consumo?, ¿hace sentido una transferencia plana que no considera la composición del hogar? Mis respuesta son: “no sabemos” a la primera, y un rotundo “no” a la segunda (50/3 = USD 16,66 no es igual a 50/5 = USD 10,00). En base a estas respuestas, a continuación, presento los resultados de un ejercicio de simulación estática para análisis de costo-efectividad, y con ello una propuesta de reforma. Cuando el tiempo lo permita compartiré resultados de una simulación dinámica (considerando cambios en comportamiento y efectos a lo largo del tiempo), pero para decisión de política pública los resultados apuntan en el mismo camino.

 

El ejercicio utiliza la ronda de diciembre de 2013 de la Encuesta Nacional Urbana y Rural de Empleo, Desempleo y Subempleo (ENEMDUR), levantada por el INEC. En la siguiente tabla se muestran los principales resultados. La columna 2 replica el indicador oficial de pobreza (pobreza extrema) por ingreso, a diciembre de 2013, es de 25,6% (8,6%). Es decir 1 de cada 4 personas, en el Ecuador, son pobres (ingreso per cápita menor a USD 78,10 mensuales, USD 2,60 diarios); y una de cada 10 son pobres extremos (ingreso per cápita menor a USD 44,02 mensuales, USD 1,47 diarios). Si se retira del agregado de ingreso al BDH (columna 1) el indicador aumenta a 28,7% (12,4%). Es decir, el BDH redujo la pobreza (pobreza extrema), en diciembre de 2013, en 3,2 (3,8) puntos porcentuales; o en 11,1% (30,6%). En términos de pobreza extrema, gracias al BDH 600 mil personas lograron superar la pobreza extrema, con un costo estimado del 1% del PIB. Es importante señalar que el costo no corresponde a cifras administrativas de presupuesto, sino al valor estimado en base a la ENEMDUR.

 

Con la finalidad de comparar diferentes opciones de reforma se presentan tres indicadores de relación entre beneficio y costo. El primero mide el número de personas que superan la línea de pobreza sobre cada USD 1 millón de inversión. El segundo toma en cuenta el número de personas que superan la pobreza extrema. Finalmente, el tercero mide la variación en el coeficiente de Gini por cada USD 1x1012 de inversión. Para simplicidad de interpretación, opciones con mayor valor en estos indicadores son preferidas: generan mayor beneficio al mismo costo. La segunda columna es la línea base de comparación.


Tabla 1: resultados de microsimulación

Resultados reforma BDH 2

Fuente: elaborado por el autor. ENEMDUR-INEC, diciembre 2013.

 

Las columnas tres a cinco presentan escenarios de pensiones a adultos mayores. Uno de los objetivos que se busca es la universalización del derecho a la protección social. Estos escenarios incluyen pensiones a todos los adultos mayores que no están cubiertos por la seguridad social ni tienen seguro privado. En la columna cuatro se limita a adultos mayores en situación de pobreza, y en la columna cinco a aquellos/as en situación de pobreza extrema. El valor de la pensión se define en función de la línea de pobreza extrema (USD 45 mensuales, redondeando). Es decir la pensión permite cubrir el costo de una canasta básica de alimentos (es lo mínimo aceptable). La opción que se presenta en la columna tres permite universalizar el derecho a la protección social en el caso de adultos mayores, pero al incluir a personas que no se encuentran en situación de pobreza, los indicadores beneficio-costo son los menores. La decisión depende del objetivo. En este caso, se prefiere la opción de la columna cuatro al presentar los mayores beneficios en términos de reducción de la pobreza y la desigualdad.

 

Las columnas seis y siete presentan resultados de simulación de transferencia fija a hogares en situación de pobreza extrema. En la columna seis el valor de la transferencia es de USD 50 por mes, es decir corresponde a un escenario de re-focalización del BDH. Por su parte, en la columna siete el valor se fija en función de la brecha de pobreza extrema. Si bien el escenario de la columna seis tiene mejores resultados en reducción de la pobreza y la desigualdad, se prefiere la columna siete por lograr mejores resultados en reducción de la pobreza extrema.

 

En las columnas ocho a 10 se presentan escenarios conjuntos. En la columna nueve se incluyen (adicionalmente) transferencias enfocadas a hogares en situación de pobreza extrema con niños/as menores a 5 años, a fin de buscar complementar las políticas de desarrollo integral de la primera infancia; y en la columna 10 se aumentan transferencias a hogares con niños/as en edad de educación básica. La columna 10 presenta resultados de la combinación de instrumentos: pensiones a adultos mayores, transferencia fija a hogares en pobreza extrema y transferencias variables de acuerdo a la composición del hogar (con énfasis en primera infancia y educación básica). Comparando esta propuesta con la situación actual (columna dos) se muestra que se podrían lograr mejores resultados en términos de pobreza extrema (6,14%) y desigualdad de ingreso (0,492), con una inversión 50% menor. Pero con menor efecto en reducción de la pobreza. La mejor opción depende del objetivo. Si vemos a erradicación de la pobreza extrema, se puede comparar el indicador oficial, a diciembre de 2013, de pobreza extrema por ingreso para el área urbana (rural) de 4,4% (17,4%); con la propuesta este se reduciría a 2,6% (13,6%), lo que permite hablar (desde una encuesta) de la erradicación de la pobreza extrema en zonas urbanas. El reto sigue en lo rural. Pero las dinámicas son diferentes, ya que existe mayor producción para autoconsumo. Esto quiere decir que la pobreza extrema rural también puede quedar erradicada. Esto lo podremos analizar a finales de año, cuando el INEC presente la nueva ronda de la ECV.

 

Finalmente, es importante señalar que este ejercicio no es definitivo, no se pretende decir que se debe implementar esta propuesta al “pie de la letra”. El objetivo es reflexionar sobre cinco temas: i) el BDH en su forma actual tiene limitaciones conceptuales y de diseño, ii) se debe pensar al BDH en el marco de la protección social y como un instrumento para la erradicación de la pobreza extrema en el corto plazo y para la generación de capacidades e igualdad de oportunidades en el mediano y largo plazo, iii) se debe cambiar la modalidad de transferencia plana a una que de cuenta de la composición del hogar, iv) cualquier modificación al BDH afecta el nivel de ingreso de los hogares y por ende su situación de pobreza y pobreza extrema, y v) erradicar la pobreza de manera estructural demanda pensar el cambio de la matriz productiva con inclusión.

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