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PROPUESTAS QUE CONSTRUYEN

Andres Mideros

Andres Mideros

Por: @andresmideros

 

La implementación y ampliación de programas de transferencias monetarias (condicionadas o no) son una tendencia a nivel mundial. En parte, gracias al éxito que estas han tenido en América Latina y otras regiones para la reducción de la pobreza monetaria, y de resultados positivos en salud y educación principalmente. Los casos de México (Progresa/Oportunidades) y Brasil (Bolsa Familia) han sido ampliamente estudiados, así como también los programas de pensiones en Sud-África, por poner unos ejemplos. El Ecuador cuenta con el Bono de Desarrollo Humano (BDH), que incluye transferencias a hogares en situación de pobreza y pensiones a adultos mayores y personas con discapacidad.

 

En una reflexión anterior intenté ubicar al BDH como un instrumento de la protección social, y señalé que presentaría una propuesta. Ese es el objetivo de esta reflexión. El BDH nació como “Bono Solidario” en 1998, se lo pensó como mecanismo para compensar frente a una eventual eliminación de subsidios (gas, gasolina, electricidad); En 2003 se le cambió el nombre y se incluyeron “condicionalidades” en salud y educación (que nunca han sido monitoreadas, pero que han logrado efectos positivos). A partir de 2007 se ha complementado el BDH con otras políticas. Además, se ha aumentado el valor de transferencia, en parte para cubrir la pérdida de capacidad adquisitiva (por inflación). Pero el gran pendiente es conceptual. Como país no hemos sido capaces de definir que es el BDH, y que queremos lograr. Algunas pistas se pueden encontrar en el objetivo 2 del Plan Nacional para el Buen Vivir 2013-2017, pero hay que construir consensos e instrumentos concretos.

 

Desde la literatura el BDH se lo entendería como un programa de transferencias con condición blanda y transferencia plana. Es decir, se transfiere el mismo monto a todos los hogares (USD 50 al mes desde enero de 2013) con condicionamientos, pero que no se monitorean en todos los casos. Aquí un primer punto de análisis: la “condicionalidad” no es “corresponsabilidad”. Son términos con significados distintos, no los mezclemos. Tampoco se puede ampliar el marco de condicionalidades a extremos que incluyan barrer la puerta de la casa (exagerando un poco, pero hay propuesta en ese sentido). Además, las condicionalidades asumen que los hogares que reciben la transferencia no son “capaces” de decidir que es “mejor”. En ese sentido, las condicionalidades tienen un fondo “paternalista” (alguien norma que es “bueno”). Sin embargo, poner “condicionalidades” permite ganar aceptación en quienes no reciben la transferencia: es más fácil apoyar una transferencia que se condiciona a objetivos de salud y educación. La evidencia empírica es mixta sobre el efecto de las condicionalidad en el comportamiento de hogares que reciben una transferencia de este tipo. Personalmente, creo que las transferencias deberían ser no-condicionadas; pero depende de contexto, así que su definición la dejo en manos de la economía política. No afecta al objetivo.

 

Por otro lado, el ser un “programa” limita la definición de este tipo de instrumentos. Claro, sigue la lógica de ONG y organismos internacionales de “desarrollo”, y el siempre presente interés de académicos que buscan hacer evaluaciones de impacto. Hay quienes “viven” de eso. No juzgo, solo señalo que ese no es (o no debe ser) el objetivo. El Ecuador ha definido dos grandes metas: erradicar la pobreza y cambiar la matriz productiva. En el medio, como punto de encuentro (o intersección) está la generación de trabajo digno, la universalización de la protección social, la generación y el acceso a conocimiento y medios de producción (léase oportunidades), y el fortalecimiento del talento humano (léase capacidades). Un factor esencial para llevar estas propuestas a política pública concreta es la consolidación del Sistema Nacional de Inclusión y Equidad Social, ya definido en la Constitución de 2008. En concreto el BDH debe dejar de ser un “programa”, y en ningún caso ser el centro de la política social (no digo que lo sea, aunque mucho se habla de “programas” para beneficiarios/as del BDH) y convertirse en un instrumento del piso de protección social; en una prestación que brinda el Estado en caso (frente al riesgo) de pobreza extrema. Incluso le cambiaría el nombre. Para esto hay que mejorar los sistemas de entrada, salida y monitoreo. El Registro Social del Ministerio Coordinador de Desarrollo Social, debe convertirse en un sistema de información integrado con otras bases de datos públicas (Salud, Educación, SRI, IESS, Registros de propiedad, etc.), y que en el tiempo migre hacia registros/catastros administrativos.

 

El BDH tiene como objetivo garantizar un nivel mínimo de consumo y fomentar logros en salud y educación. Lo primero mediante la transferencia (en dinero) y lo segundo por el cambio en comportamiento que la transferencia genera (afecta el ingreso disponible del hogar) y por las “condicionalidades”. Me voy a quedar en lo primero, sobre lo segundo se puede ver la reflexión anterior. Aquí otro comentario: si el objetivo es garantizar consumo no entiendo porque se creó el mal llamado crédito de desarrollo humano (CDH). Mal llamado porque no es un crédito, es dar la transferencia de forma anual en lugar de cada mes. Además, se pide que el CDH se use para inversiones productivas. Perdónenme, pero no conozco muchas “inversiones” rentables y sostenibles que se puedan lograr con (35/50 x 12 =) USD 420/600 (si estamos pensando en cubrir restricciones de liquidez temporales o en “negocios” pobres para pobres, estamos confundiendo el objetivo). Además, si se usa para esos fines en que queda la garantía de un nivel de consumo. No digo que no hay que generar acceso a recursos financieros, sino que se lo debe hacer en forma adecuada y suficiente, diferenciando los instrumentos de política pública. En mi opinión el CDH es prueba de la falta de definición sobre el BDH. En la propuesta, cerremos el CDH y trabajemos en fortalecer la inclusión financiera con las entidades de la Economía Popular y Solidaría (EPS).

 

Sobre la cobertura de un nivel de consumo mínimo, hay que definir ese “nivel”. Dado que queremos erradicar la pobreza extrema, entonces que el nivel sea la línea de pobreza extrema. Esta línea es el precio de una canasta kilocalórica mínima (un poco más de 2.000 kcal. por día), que estima el INEC desde la Encuesta de Condiciones de Vida (ECV). Es la que se usa para las estadísticas oficiales. Erradicar la pobreza extrema es pensar en erradicar el hambre (aunque el indicador sea una aproximación, como de costumbre, también hay que mejorar indicadores). La línea de pobreza aumenta el componente de bienes y servicios no alimentarios. Como señalé en la reflexión anterior, el piso de protección social permite, entre otras cosas, erradicar la pobreza desde dos perspectivas. En el corto plazo, reduce la pobreza extrema coyuntural (en términos de ingreso y consumo) lo que permite generar capacidades e igualar oportunidades para la movilidad social y la erradicación de la pobreza en términos estructurales, superando la necesidad de transferencias.

 

En este punto, es importante tener en cuenta que el BDH se incluye en el agregado de ingreso que se usa para medir la pobreza por ingreso. Así lo definió en 2008 la comisión de homologación sobre indicadores de pobreza (INEC, otras entidades públicas y la academia). Entonces, aumentar/reducir el BDH reduce/aumenta los indicadores de pobreza. Para los/as interesados/as, esta semana se difundió un análisis al respecto. Aquí dos preguntas: ¿USD 50 al mes permiten cubrir ese nivel mínimo de consumo?, ¿hace sentido una transferencia plana que no considera la composición del hogar? Mis respuesta son: “no sabemos” a la primera, y un rotundo “no” a la segunda (50/3 = USD 16,66 no es igual a 50/5 = USD 10,00). En base a estas respuestas, a continuación, presento los resultados de un ejercicio de simulación estática para análisis de costo-efectividad, y con ello una propuesta de reforma. Cuando el tiempo lo permita compartiré resultados de una simulación dinámica (considerando cambios en comportamiento y efectos a lo largo del tiempo), pero para decisión de política pública los resultados apuntan en el mismo camino.

 

El ejercicio utiliza la ronda de diciembre de 2013 de la Encuesta Nacional Urbana y Rural de Empleo, Desempleo y Subempleo (ENEMDUR), levantada por el INEC. En la siguiente tabla se muestran los principales resultados. La columna 2 replica el indicador oficial de pobreza (pobreza extrema) por ingreso, a diciembre de 2013, es de 25,6% (8,6%). Es decir 1 de cada 4 personas, en el Ecuador, son pobres (ingreso per cápita menor a USD 78,10 mensuales, USD 2,60 diarios); y una de cada 10 son pobres extremos (ingreso per cápita menor a USD 44,02 mensuales, USD 1,47 diarios). Si se retira del agregado de ingreso al BDH (columna 1) el indicador aumenta a 28,7% (12,4%). Es decir, el BDH redujo la pobreza (pobreza extrema), en diciembre de 2013, en 3,2 (3,8) puntos porcentuales; o en 11,1% (30,6%). En términos de pobreza extrema, gracias al BDH 600 mil personas lograron superar la pobreza extrema, con un costo estimado del 1% del PIB. Es importante señalar que el costo no corresponde a cifras administrativas de presupuesto, sino al valor estimado en base a la ENEMDUR.

 

Con la finalidad de comparar diferentes opciones de reforma se presentan tres indicadores de relación entre beneficio y costo. El primero mide el número de personas que superan la línea de pobreza sobre cada USD 1 millón de inversión. El segundo toma en cuenta el número de personas que superan la pobreza extrema. Finalmente, el tercero mide la variación en el coeficiente de Gini por cada USD 1x1012 de inversión. Para simplicidad de interpretación, opciones con mayor valor en estos indicadores son preferidas: generan mayor beneficio al mismo costo. La segunda columna es la línea base de comparación.


Tabla 1: resultados de microsimulación

Resultados reforma BDH 2

Fuente: elaborado por el autor. ENEMDUR-INEC, diciembre 2013.

 

Las columnas tres a cinco presentan escenarios de pensiones a adultos mayores. Uno de los objetivos que se busca es la universalización del derecho a la protección social. Estos escenarios incluyen pensiones a todos los adultos mayores que no están cubiertos por la seguridad social ni tienen seguro privado. En la columna cuatro se limita a adultos mayores en situación de pobreza, y en la columna cinco a aquellos/as en situación de pobreza extrema. El valor de la pensión se define en función de la línea de pobreza extrema (USD 45 mensuales, redondeando). Es decir la pensión permite cubrir el costo de una canasta básica de alimentos (es lo mínimo aceptable). La opción que se presenta en la columna tres permite universalizar el derecho a la protección social en el caso de adultos mayores, pero al incluir a personas que no se encuentran en situación de pobreza, los indicadores beneficio-costo son los menores. La decisión depende del objetivo. En este caso, se prefiere la opción de la columna cuatro al presentar los mayores beneficios en términos de reducción de la pobreza y la desigualdad.

 

Las columnas seis y siete presentan resultados de simulación de transferencia fija a hogares en situación de pobreza extrema. En la columna seis el valor de la transferencia es de USD 50 por mes, es decir corresponde a un escenario de re-focalización del BDH. Por su parte, en la columna siete el valor se fija en función de la brecha de pobreza extrema. Si bien el escenario de la columna seis tiene mejores resultados en reducción de la pobreza y la desigualdad, se prefiere la columna siete por lograr mejores resultados en reducción de la pobreza extrema.

 

En las columnas ocho a 10 se presentan escenarios conjuntos. En la columna nueve se incluyen (adicionalmente) transferencias enfocadas a hogares en situación de pobreza extrema con niños/as menores a 5 años, a fin de buscar complementar las políticas de desarrollo integral de la primera infancia; y en la columna 10 se aumentan transferencias a hogares con niños/as en edad de educación básica. La columna 10 presenta resultados de la combinación de instrumentos: pensiones a adultos mayores, transferencia fija a hogares en pobreza extrema y transferencias variables de acuerdo a la composición del hogar (con énfasis en primera infancia y educación básica). Comparando esta propuesta con la situación actual (columna dos) se muestra que se podrían lograr mejores resultados en términos de pobreza extrema (6,14%) y desigualdad de ingreso (0,492), con una inversión 50% menor. Pero con menor efecto en reducción de la pobreza. La mejor opción depende del objetivo. Si vemos a erradicación de la pobreza extrema, se puede comparar el indicador oficial, a diciembre de 2013, de pobreza extrema por ingreso para el área urbana (rural) de 4,4% (17,4%); con la propuesta este se reduciría a 2,6% (13,6%), lo que permite hablar (desde una encuesta) de la erradicación de la pobreza extrema en zonas urbanas. El reto sigue en lo rural. Pero las dinámicas son diferentes, ya que existe mayor producción para autoconsumo. Esto quiere decir que la pobreza extrema rural también puede quedar erradicada. Esto lo podremos analizar a finales de año, cuando el INEC presente la nueva ronda de la ECV.

 

Finalmente, es importante señalar que este ejercicio no es definitivo, no se pretende decir que se debe implementar esta propuesta al “pie de la letra”. El objetivo es reflexionar sobre cinco temas: i) el BDH en su forma actual tiene limitaciones conceptuales y de diseño, ii) se debe pensar al BDH en el marco de la protección social y como un instrumento para la erradicación de la pobreza extrema en el corto plazo y para la generación de capacidades e igualdad de oportunidades en el mediano y largo plazo, iii) se debe cambiar la modalidad de transferencia plana a una que de cuenta de la composición del hogar, iv) cualquier modificación al BDH afecta el nivel de ingreso de los hogares y por ende su situación de pobreza y pobreza extrema, y v) erradicar la pobreza de manera estructural demanda pensar el cambio de la matriz productiva con inclusión.

Por: @andresmideros

 

El Plan Nacional para el Buen Vivir 2013-2017 establece como metas la erradicación de la pobreza extrema por ingresos y por necesidades básicas insatisfechas al 2017. Erradicar la pobreza se considera un imperativo categórico: algo que se debe hacer ya! Si la pobreza existe y ha persistido es por sistemas sociales, políticos y económicos perversos. El 15 de mayo de 2013 se creó el Comité Interinstitucional para la Erradicación de la Pobreza. Este organismo aprobó, hace pocas semanas, la Estrategia Nacional para la Igualdad y la Erradicación de la Pobreza (ENIEP). Estrategia que fue elaborada por la Secretaría Técnica de este Comité, entidad adscrita a la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES).

 

La ENIEP tiene varios componentes que reconocen la multidimensionalidad de la pobreza, y la diversidad de causas que la (re)producen, se pretende atacar condiciones coyunturales y lograr cambios estructurales. Se establece la responsabilidad del Estado en la garantía de “bienes superiores” (aquellos que constituyen derechos, como el agua), la necesidad de generar capacidades y oportunidades mediante la gestión y transferencia de conocimiento, el acceso a medios de producción, la generación de trabajo digno, la inclusión en el cambio de la matriz productiva que pasa por el fortalecimiento de la economía popular y solidaría (EPS), la revolución rural, y la protección integral al ciclo de vida. Es sobre este último punto que me concentraré en esta reflexión.

 

La ENIEP busca erradicar la pobreza y generar igualdad. En este sentido asume la lucha contra la exclusión y la discriminación en todas sus formas, y fomenta la garantía de derechos. Por otro lado, plantea el cierre de brechas y la reducción de la desigualdad económica. Auspiciar la igualdad implica erradicar la discriminación y la violencia, garantizar derechos, generar capacidades y ampliar oportunidades. Pero sin equidad en las condiciones iniciales nunca se logrará igualdad de oportunidades. Erradicar la pobreza es, entonces, una acción política de distribución y redistribución.

 

Hay quienes plantean que la reducción de la pobreza se da mediante crecimiento económico. Es verdad, se la reduce (desde una, limitada, mirada monetaria) en términos de pobreza absoluta, si el ingreso de todos/as crece; pero eso no es cierto en términos de pobreza relativa. Por otro lado, la elasticidad ingreso de la pobreza es heterogénea. Es decir, el crecimiento económico no reduce la pobreza monetaria de la misma manera en todo lado. Las variables que explican esa heterogeneidad se relacionan con reducción de la desigualdad y con estructuras institucionales. Se puede revisar a Bourguignon y Morrison (1998), Bourguignon (2003), Bourguignon (2004), Ravallion (2005) y Easterly (2007). En otras palabras, incluso desde simples y mundanos términos monetarios, reducir la pobreza requiere mayor igualdad, no se diga para erradicarla, y mucho más si la pobreza se mira desde otras perspectivas.

 

Para mejorar la distribución es necesario cambiar las relaciones de poder entre el ser humano y el capital. La renta se distribuye entre trabajo y capital (por simplicidad). Mejorar la distribución implica que el trabajo capte cada vez una mayor porción de la renta generada. Para ello hay que mejorar salarios, universalizar la seguridad social, aumentar el talento humano, fomentar la inclusión económica democratizando el acceso a medios de producción, tecnología y conocimiento, auspiciando la innovación inclusiva (en la lógica de la economía social del conocimiento) e impulsando modelos de negocios solidarios (en el marco de la EPS). Esto para distribuir mejor, para lograr cambios estructurales. En el proceso, también, hay que redistribuir.

 

La redistribución es deber fundamental del Estado, se lo hace mediante la política pública en base a un “pacto social” y gracias al “pacto fiscal”. Salud, educación y vivienda son ejemplos claros, pero también lo son las políticas de desarrollo integral de la primera infancia, los incentivos productivos y de consumo, y el acceso a bienes y servicios estratégicos (fundamentales para el desarrollo, como la energía y las telecomunicaciones). Dentro de este esquema la protección integral al ciclo de vida, pensada para erradicar la pobreza, debe incluir: los cuidados, la protección especial y la protección social. Los cuidados es la garantía, desde el Estado, de servicios públicos, privados y comunitarios para niños/as y adolescentes, adultos mayores y personas con discapacidad. La protección especial es la prevención de vulneración de derechos, pero además los mecanismos de atención, restitución y reparación cuando estos han sido violados. Hay mucho para reflexionar en cada tema, me voy a centrar en la protección social.

 

En este marco la protección social incluye las prestaciones públicas frente a riesgos de insuficiencia de ingresos y limitaciones en el acceso a servicios de educación, salud y vivienda. Los esquemas tradicionales de protección social en base a sistemas contributivos han mostrado su incapacidad frente a estructuras económicas con elevados niveles de subempleo e informalidad, en especial por su vinculación con el empleo asalariado y discriminación a otras formas de trabajo y ocupación. Además, no ha logrado romper las estructuras sociales y políticas patriarcales y discriminatorias. Para lograr igualdad y erradicar la pobreza, en el Ecuador, se debe construir un sistema de protección social que incluya un piso de protección no-contributivo para todos y todas, la consolidación de la seguridad social desde una mirada inclusiva y la regulación de seguros privados. Nuevamente, acorto el alcance de esta reflexión al piso de protección social. Los otros temas tendrán su momento, pero que quede la idea de que la política pública se debe pensar de forma integral y sistémica.


Gráfico 1: Instrumentos de protección social

Escalera PS ECU

Fuente: elaborado por el autor en base a versión de discusión de la ENIEP.

 

El piso de protección social debe ser universal y fomentar la inclusión económica, es decir ser un instrumento (no el único) que sostenga y promueva la movilidad social ascendente. De esta manera se supera la recomendación de la OIT referente a pisos de protección social. El piso de protección es el mecanismo para erradicar la pobreza extrema en el corto plazo, y para generar las condiciones necesarias para la erradicación de la pobreza de manera estructural en el mediano plazo. Desde una mirada multidimensional de la pobreza en el Ecuador, la protección social y los servicios básicos son los mayores determinantes de la pobreza (Mideros, 2012).

 

Mediante el acceso a salud, educación y vivienda digna se busca cerrar brechas de desigualdad, garantizar la vida digna y fomentar capacidades y oportunidades. De estos, se sabe que mediante los servicios de agua y saneamiento se lograría erradicar la pobreza extrema por necesidades básicas. Agua y saneamiento es competencia de los Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales (GADM), pero lograrlo demanda una política pública nacional. Establecer prioridades garantizando el acceso a financiamiento de quienes más lo necesitan y no de quienes más pueden pagar. La “banca de desarrollo” no debe funcionar igual que la “banca comercial”. La política pública debe poner al ser humano sobre el capital. Es necesario un plan nacional de preinversión (elaboración de estudios), inversión (construcción de infraestructura), generación de capacidades de los GADM, el manejo integral de fuentes de agua y el adecuado tratamiento a aguas residuales. No es sólo agua, sino agua segura (de calidad). Lograrlo ayuda además a la meta de erradicar la desnutrición infantil. De esta manera se logran los cambios necesarios para erradicar la pobreza de manera estructural. Hay que generar política pública nacional, integral y articulada entre niveles de gobierno, pero cuidando que no se retroceda en la construcción del Estado democrático descentralizado. Es posible hacerlo hasta el 2017, pero se necesita que la ciudadanía exija y vigile. El tiempo pasa.

 

Por otro lado, el piso de protección permite la erradicación de la pobreza extrema por consumo (es decir, erradicar el hambre) en el corto plazo, mediante transferencias a hogares, pensiones para adultos mayores y personas con discapacidad. Un elemento adicional es pensar al Estado como empleador de última instancia. Generar oportunidades de trabajo digno (temporal) vinculadas a proyectos de inversión en infraestructura productiva, complementados con procesos de capacitación y formación profesional. Desde la lógica económica es lograr el pleno empleo, utilizar todos los recursos disponibles. Desde la protección social es un seguro de empleo (no de desempleo) para personas que no están cubiertas por la seguridad social contributiva, y que permita sostener la generación de ingresos y la movilidad social.

 

Las transferencias a hogares y pensiones no-contributivas se conocen como transferencias sociales, y constituyen la protección social no-contributiva (como lo son también la salud y la educación en el Ecuador, se financian desde el Presupuesto General del Estado), estas son un medio y no un fin. En el Ecuador, el Bono Solidario se creó durante la “noche neoliberal” como medida de “indemnización” para reducir subsidios; después desde gobiernos de “centro derecha” se acogió la visión de organismos internacionales para transformarlo en el Bono de Desarrollo Humano (BDH), para “compensar” por la exclusión, con “condiciones” para estudiar e ir al centro de salud, pero sin una verdadera estrategia de erradicación de la pobreza. Nadie ha conceptualizado el BDH, y eso ha llevado a que se invisibilizen sus beneficios y se convierta, en varios momentos, en instrumento de “paternalismo” y “populismo”.

 

A partir del 2007 se han hecho reformas importantes al BDH. Se amplió la cobertura de pensiones a adultos mayores y personas con discapacidad, se lo complementó con un paquete de protección social más amplio para la cobertura de riesgos de muerte y enfermedad, ahora se está implementando un proceso de acompañamiento familiar (Plan Familia), se cuenta con un nuevo Registro Social para la identificación y seguimiento a hogares y personas, y se fortalece con política de becas. Estos son avances fundamentales. Pero es necesario pensar al BDH como elemento de un piso de protección social: como un instrumento de entrada a la protección social, pero sobre todo como un medio para sostener y facilitar la movilidad social ascendente. El BDH debe entenderse en sus alcances y limitaciones, es un instrumento más no el único. La política pública no debe pensarse para "receptores/as del BDH", porque es un instrumento, no un fin. Es necesario diferenciar los instrumentos de protección social en base a las necesidades de la población.

 

Las transferencias sociales (protección social no-contributiva) son un medio para la movilidad social, por los efectos económicos que promueven y los costos que evitan. Desde el régimen del Buen Vivir las transferencias sociales son un tema de justicia social, y un medio (temporal) para igualar condiciones y fomentar oportunidades para todos y todas. Entonces hay que pensar la protección social para la inclusión. Nuevos marcos de análisis dan cuenta de ello: Barrientos (2012), Alderman y Yemstov (2012), Mideros et al (2012 y 2013) y Cherrier et al (2013). El gráfico a continuación da una mirada simplificada de estos marcos analíticos. Las transferencias afectan (aumentan) directamente el ingreso disponible de los hogares, entonces cambian la situación de pobreza y la distribución del ingreso. Esto genera igualdad y mayor cohesión social, que son determinantes del desarrollo socio-económico en el largo plazo. Por su parte, la variación del ingreso disponible de los hogares afecta sus decisiones (e.g. la distribución del tiempo) y sus oportunidades (e.g. capacidad para cubrir riesgos, costos de transacción y oportunidad, y restricciones de liquidez). Se sabe que aumentan las inversiones y el tiempo dedicado a educación y salud, que se generan nuevos negocios, y que no se afecta la participación laboral (de hecho en varios casos esta aumenta). De esta manera se fortalece la capacidad de generar ingresos, y se tiene retornos positivos que dan cuenta de procesos de movilidad social.


Gráfico 2: retornos económicos de la protección social no-contributiva

Efectos PS

Fuente: Elaborado por el autor en base a Mideros et al (2012 y 2013) y Cherrier et al (2013)

 

Este marco se sostiene en evidencia empírica en diferentes contextos. Se puede revisar Barrientos y Scott (2008), Barrientos y Nino-Zarazua (2010), Arnold et al (2011), UNICEF (2012), Alderman y Yemtsov (2012) y Mideros et al (2012). Para los/as escépticos/as de la evidencia internacional, en el caso ecuatoriano el BDH ha sido estudiado desde diferentes miradas. En el siguiente gráfico se puede observar algunos de los resultados: reducción de la pobreza por ingresos, aumento del gasto en alimentos y en educación, reducción del trabajo infantil, aumento de la asistencia a educación, posibles efectos en reducción de la desnutrición y aumento de logros educativos, y efectos no negativos en la participación laboral. La evidencia muestra, además, que los efectos son más altos en la base de la distribución de ingresos. Es decir, los efectos positivos descritos suceden en hogares de menores ingresos, porque es ahí donde ayudan a generar capacidades y cerrar brechas de acceso a oportunidades.


Gráfico 3: evidencia sobre el BDH

Efectos BDH

Fuente: Elaborado por el autor en base a Schady y Rosero (2008), Edmonds y Schady (2009), Schady y Araujo (2008), Ponce y Bedi (2010), Paxson y Schady (2010), Gonzalez-Rozada y Llerena (2011), Buser et al (2013) y Mideros y O’Donoghue (2014).

 

La erradicación de la pobreza debe verse de manera integral, es necesario identificar los determinantes de la pobreza y establecer políticas adecuadas, pensando en el corto- y el largo-plazo. La protección social no-contributiva es una herramienta fundamental para lograr metas al corto plazo: erradicar la pobreza extrema ya! Al mismo tiempo, son un instrumento para generar capacidades e igualar oportunidades para transformar estructuras sociales, económicas y políticas. Las transferencias deben pensarse dentro de un piso de protección social universal, pero mediante mecanismos temporales y complementados con acceso a servicios sociales y programas de inclusión económica. Mucho esto está en marcha, pero de manera aislada: ahí está el rol que debe cumplir la ENIEP. No se trata de refocalizar y complementar, sino de dar sentido a la protección social para la construcción del regimen del Buen Vivir. Es indispensable una reforma integral a la protección social en el Ecuador, incluyendo e integrando la seguridad social contributiva y las transferencias y otras prestaciones no contributivas (no pueden pensarse como sistemas diferentes). Por su parte, el BDH en su forma actual es ineficiente e ineficaz. No se lo pensó dentro de la lógica de superación de la pobreza, es una herencia del neoliberalismo y los organismos de “desarrollo” internacionales. Bien por la política pública que se ha venido generando para complementarlo, pero es tiempo de reconceptualizar y rediseñar el BDH como instrumento. Mi propuesta, concreta, vendrá en una próxima reflexión.

Por: @andresmideros

 

Pasadas las elecciones seccionales, uno de los temas en discusión son las reelecciones. Curioso. La agenda en Ecuador se marca desde la presidencia, es una habilidad que ha sido muy comentada y que nadie niega. Siete años atrás no se sabía cómo hacer para que un Presidente logre terminar un periodo de cuatro años, ahora se busca que se mantenga por más de dos periodos. Es un cambio importante y positivo. Sin embargo, el tema supera a la coyuntura o por lo menos muchos/as esperamos eso. Como lo he señalado anteriormente la Constitución marca el “sur”, es un proyecto de sociedad (un pacto social) que está en construcción. Eso quiere decir que aún es reversible, que fácilmente se podría regresar a un Estado oligárquico que responda a los intereses del capital, de grupos económicos y “élites” que gustan de instituciones “coloniales”. Estos grupos están a la espera. El proceso será irreversible cuando se consolide el “Estado democrático y el poder popular”, objetivo central en el Plan Nacional para el Buen Vivir.

 

En democracia las [re]elecciones son el mecanismo para la designación de autoridades. Es un derecho de todos y todas elegir y ser elegidos/as; la igualdad se da porque el voto de cada persona tiene el mismo valor. Nadie está impedido de votar o de ser candidato/a por su sexo, género, etnia, situación económica, título académico u otra característica. Pero eso si pasaba. Es un derecho que marca una conquista social muy importante. Por otra parte, la democracia y los derechos de participación (o derechos políticos) no se agotan con el voto. Mal haríamos. La democracia se ejerce, además, desde la deliberación y la participación, así como desde la democracia directa (por ejemplo, desde la iniciativa legislativa, la revocatoria de mandato, la consulta popular y el referéndum). La Constitución establece los mecanismos.

 

Sobre las [re]elecciones, la Constitución de 2008 en el artículo 114 establece que las autoridades de elección popular podrán reelegirse por una sola vez. Esto aplica a todas las autoridades: Presidente/a, Alcaldes/as, Prefectos/as, Asambleístas, Concejales/as y demás. En el caso de Presidente/a, se lo indica nuevamente en el Art. 144. El periodo de funciones dura cuatro años tanto para Presidente/a (Art. 144), Asambleístas (Art. 118) y autoridades de Gobiernos Autónomos Descentralizados (Art. 251). Hasta aquí lo vigente. En el pasado, el artículo 98 de la Constitución de 1998 (la que se elaboró con mayoría demócrata cristiana, de la DP, y social cristiana, del PSC, y que no se aprobó en referéndum) establecía la reelección indefinida y en el caso de Presidente/a debía esperar un periodo. Por su parte, la Constitución de 1967 en el artículo 173 establecía que el/la Presidente/a podía ser reelegido después de un periodo; mientras que la Constitución de 1979 en el artículo 73 establecía que el/la Presidente/a no podía ser reelegido.

 

No existe ninguna contradicción entre democracia y [re]elección indefinida. Lo que importa es la igualdad en el derecho de elegir y ser elegido, tener un marco institucional que garantice igualdad y que se respete la voluntad popular. Bueno, la voluntad de la mayoría, pero ese es otro tema. Siempre queda la participación y los mecanismos de democracia directa. Normalmente, quien está en contra de la [re]elección indefinida es quién no quiere [re]perder indefinidamente. Entonces, la discusión no es sobre democracia o no-democracia, sino sobre el tipo de democracia que queremos. La diferencia es fundamental. Personalmente, me inclino por una que garantice la alternabilidad en la representación. Es decir no comparto la idea de reelección indefinida, y no la comparto porque pienso que la alternabilidad fomenta la generación de nuevos liderazgos, permite refrescar visiones y evolucionar proyectos. Además, es compatible con la diversidad que existe en nuestra sociedad. Es decir, considero que la alternabilidad es sana para la democracia ecuatoriana.

 

Por otro lado, la tradición en el Ecuador, desde el “retorno a la democracia” en 1979, ha sido periodos de cuatros años. Aunque la Constitución de 1979 establecía periodos de cinco años, se la reformó en 1983 estableciendo periodos de cuatro años. Cuatro años se establecían, también, en el la Constitución de 1967, y las Asambleas Constituyentes de 1998 y 2008 lo mantuvieron. En cualquier caso, cuatro años no son suficientes para un proyecto político. Las cosas quedan a medias, en especial si se quieren hacer cambios profundos. Claro, si uno/a se acomoda, hace tres cosas concretas y se va, cuatro años son suficientes. Tampoco creo se lo reelija. Entonces, la reelección es importante para dar continuidad a procesos y proyectos en marcha. Pero tampoco vamos a aumentar el periodo directamente. La reelección permite que el pueblo (el soberano) ratifique (o no) el mandato y la continuidad, o pida cambios. Entonces llegamos a ocho años, eso es lo que permite la Constitución actual, con una ratificación de mandato en el medio (una reelección).

 

Algunas preguntas que se hace el país en este momento son: ¿son ocho años suficientes para un proyecto político de transformación?, ¿deben ser ocho años para todas las autoridades de elección popular, sin distinción de sus funciones?, ¿las reelecciones deben ser continuas o no?, ¿porqué? Hay otra, para la que no quiero usar signos de interrogación: una enmienda a la Constitución no debe responder a coyunturas; debe ser para perfeccionar (siempre hay como) el marco institucional.

 

En mi criterio ocho años no son suficientes, pero si son bastantes. Autoridades ejecutivas no deberían permanecer más de una década seguida en funciones. En particular, por el poder que se concentra en una persona. Hay que garantizar el equilibrio. La sociedad necesita reencontrarse y valorar con calma los pactos políticos y sociales. Pero después, deberían poder volver si el pueblo, democráticamente, así lo desea. No se puede, ni se debe, negar la importancia histórica de líderes y lideresas. Dieciséis ya es suficiente; más tiempo haría que una persona viva de la política y no para la política, y sabemos muy bien que eso no queremos. Además, es consistente con la idea de cambio generacional en el electorado.[i] Por su parte, un proyecto político y social debería durar más tiempo; de inicio un proyecto debe estar pensado a muy largo plazo. Pero para que dure debe tener la capacidad de dejar de depender de personas particulares, generar nuevos liderazgos y evolucionar. Por otro lado, en funciones legislativas y de fiscalización no encuentro motivo para que las [re]elecciones no sean consecutivas; pero si las mismas razones para que no sean indefinidas. Sin embargo, es importante la continuidad en materia legislativa, para garantizar estabilidad de la norma. Otras alternativas, que se deben considerar, son: i) dos reelecciones consecutivas o no, y ii) una reelección, como es ahora, pero con periodos de cinco años. Todas tienen ventajas y desventajas que es importante discutir ampliamente. De hecho, ampliar a dos reelecciones es la opción más simple de asimilar socialmente, quizá un buen balance, pero no necesariamente la mejor.

 

Para el debate de reforma a la Constitución en tema de [re]elecciones yo plantearía la posibilidad de tres reelecciones como máximo, donde en el caso de autoridades para funciones ejecutivas no puedan tener más de una reelección consecutiva. En otras palabras, en el caso de Presidente/a, Alcaldes/as y Prefectos/as establecer la posibilidad de estar en funciones ocho años seguidos (si hay una ratificación del mandato después de cuatro años, primera reelección), dar un paso al costado por cuatro años mínimo, y poder volver (segunda reelección) por ocho más (si el pueblo ratifica el mandato después de cuatro años, tercera reelección). Esto es lo que algunos/as han llamado esquema 8-4-8. En el caso de asambleístas, concejales/as, consejeros/as y vocales de juntas parroquiales, las tres reelecciones podrían ser consecutivas. Es decir podría estar en funciones un máximo de 16 años, siempre y cuando el pueblo lo ratifique cada cuatro años. Esta es mi opinión. Los mecanismos de reforma están claros, es la Corte Constitucional la que calificará (Art. 443) si se procede mediante enmienda en la Asamblea (Art. 441) o reforma con referéndum (Art. 442). En mi opinión la enmienda es el camino. El pueblo apoyará (o no), después, a sus representantes y candidatos/as a la [re]elección.

 

Por último, si hablamos de [re]elección hagámoslo completo. Hay temas que se pueden perfeccionar en la Constitución y en el Código de la Democracia. El primeo de ellos es la designación de candidatos/as. Se debe definir la obligatoriedad de elecciones primarias en cada partido, movimiento y “alianza”. Estas deben ser simultaneas y universales, pero voluntarias, en cada jurisdicción (revisar Art. 108). Segundo, deben haber debates obligatorios para todos/as los/as candidatos/as, incluyendo en elecciones primarias, garantizados por el Consejo Nacional Electoral, organizados por la Función de Transparencia y Control Social, y difundidos en cadena por todos los medios de comunicación públicos y privados, en cada jurisdicción; en el caso de Presidente/a, Alcaldes/as y Prefectos/as deben haber mínimo dos debates, durante el tiempo que dure la campaña, y uno adicional (mínimo) si hay segunda vuelta (revisar Art. 115). Tercero, hay que impulsar la representación paritaria de hombres y mujeres, y la cercanía de los representantes con el pueblo (su mandante); para esto propongo que en cada circunscripción electoral (distrito), en lo posible, se escoja dos (o cuatro) representantes, una mujer y un hombre (o dos mujeres y dos hombres), y que los/as candidatos/as alternos/as sean de sexo opuesto al del/a candidato/a titular. Esto no quiere decir reducir el número de asambleístas o concejales/as, por ejemplo, sino reducir el tamaño de las circunscripciones y garantizar no 50/50 en candidatos/as sino 50/50 en autoridades electas a la asamblea, concejos y juntas (revisar Art. 116). Queremos democracia, revolucionemos la democracia.



[i] Considerando la edad de voto obligatorio (entre 18 y 64 años de edad), si se aplica el esquema 8-4-8 habrán pasado 20 años. En ese tiempo el 50% de la población en edad de voto obligatorio será nueva. Es decir su votó no era obligatorio en la elección original. En el caso de 16 años, este porcentaje es del 43%. Estos datos son referenciales; se utiliza (y mantiene estática) la pirámide poblacional del Ecuador del Censo de 2010. Por su parte, quien tuviese 15 años de edad (justo antes del mínimo para voto facultativo) en la primera elección, después de veinte años, ya tendría la edad que la Constitución establece como requisito para aspirar a la Presidencia (Art. 142).

Nota posterior: Aquí un recuento de la reelección en las Constituciones.

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